Mahfi Eğilmez – 09.06.2016
Bütçe gelirlerinin bütçe giderlerinden düşük kalması halinde bütçe dengesi açık verir (bütçe açığı.) Günümüz dünyasında ekonomilerin büyük çoğunluğu bütçe açığı veriyor.
Bütçe, yılbaşında hazırlandığı için açık verip vermeyeceği de o zaman bilinir. O aşamada bu açığı kapatmak için elde 4 seçenek vardır: (1) Bütçe gelirlerini artırmak. Bu amaçla hükümet yeni vergiler koyarak ya da vergi oranlarını artırarak bütçe gelirlerini artırır ve açığı kapatabilir. (2) Bütçe giderlerini düşürmek. Hükümet, mesela bazı yatırımları erteleyerek ya da eleman azaltmaya giderek bütçe giderlerini düşürerek bütçe açığını kapatabilir. (3) Para basmak. Bu seçeneğin kullanılabilmesi için Merkez Bankası’nın bağımsız olmaması veya bağımsızlığının askıya alınması ve Hazinenin Merkez Bankasından borçlanmasının yasaklanmamış olması gerekir. (4) Borçlanmaya başvurmak. Hazine, borçlanmaya giderek bütçe açığını bu yolla karşılayabilir.
Yukarıda değindiğim ilk iki seçenek genellikle ya kullanılmaz ya da kısmi olarak kullanılır yani açığın belirli bir bölümü bu yolla düşürülür. Bu iki yolun genel olarak kullanım dışı olmasının nedeni bu tür girişimlerin siyasal iktidara oy kaybettireceğinin düşünülmesindendir. Vergilerin artırılmasını ya da kamu hizmetinin azaltılmasını destekleyen insan sayısı genellikle azdır.
İlk iki seçenek pek kullanılamıyorsa bütçe açığının çözümü için geriye iki seçenek kalıyor: Para basmak veya borçlanmak. Genel düşünce, bütçe açığının para basılarak karşılanması halinde bu uygulamanın enflasyon yaratacağı, buna karşılık bütçe açığının borçlanılarak finanse edilmesi halinde bu uygulamanın enflasyon yaratmayacağı, hatta piyasadan para çekilmesine yol açtığı için enflasyonu düşüreceği şeklindedir.
Bütçe açığının para basılarak karşılanması, piyasada para arzının artmasına bu da borç verilebilir fon arzının artmasına ve dolayısıyla faizlerin düşmesine yol açar. Bir yandan para arzının artması, bir yandan da faizlerin düşmesi tüketim harcamalarının artmasına neden olur. Çünkü para bollaşmış, tasarrufa karşılık alınacak faiz düşmüştür. Bu durumda tüketim harcamaları ve dolayısıyla talep yükselir. Talep artışı, fiyatların da yükselmesine yol açar ve dolayısıyla enflasyonu artırır. Bir ekonomide bütçe açığının para basarak finanse edilebilmesi için Merkez Bankası’nın bağımsız olmaması ya da bağımsızlığının yasada yazılı olmakla birlikte uygulamada söz konusu olmaması ve dolayısıyla hükümetin emirlerini yerine getirir konumda olması gerekir. Ayrıca Merkez Bankası’nın Hazine’ye doğrudan ya da dolaylı olarak borç verebiliyor olması gerekir. Günümüzde pek çok Merkez Bankası bağımsızdır ve Hazineye doğrudan borç vermesi yasaklanmıştır. Bu durumda para basarak finansman için geriye kalan tek seçenek; Merkez Bankasının Hazine’nin çıkardığı tahvil ve bonoları satın alarak ona dolaylı yoldan finansman sağlamasıdır.
Bütçe açığının piyasadan borçlanma yoluyla karşılanması Hazinenin çıkaracağı tahvil ve bonoların satılmasıyla yapılır. Ki bugün, Türk Hazinesi de dâhil olmak üzere, dünyada pek çok Hazine belirli dönemlerde yaptıkları ihalelerle tahvil ve bono satarak borçlanmakta ve bu borçla da bütçe açığını finanse etmektedir. Bu ihalelerde kullanılan yöntem genellikle ‘iskontolu borçlanma yöntemidir.’ Bu yöntemde önceden belirlenmiş bir faiz oranı söz konusu değildir. Hazine, ihaleyi yaparken 100 TL tutarındaki bu tahvili kaça alırsınız diye sorar. Tahvili satın alanın önerip de ödediği fiyat ile tahvilin üzerinde yazılı fiyat (örneğimizde 100 TL) arasındaki fark tahvilin faizini oluşturur. Bunu bir örnekle anlatayım. Diyelim ki Hazine bugün 100 TL tutarında 1 yıl vadeli bir tahvil için ihale açmış ve en düşük iskontoyu öneren banka da 91 TL vererek bunu almış olsun. Bu durumda bu tahvilin faizi şöyle hesaplanır:
100 – 91 = 9
9 / 91 = 0,099 = % 9,9
Hazine bu şekilde borçlanarak açığı finanse etmeye devam ettikçe piyasadaki tahvil arzı artacak ve dolayısıyla tahvil fiyatları düşecek demektir. Birkaç ihale sonrasında Hazinenin 100 TL nominal bedelle satışa çıkardığı 1 yıl vadeli tahvile bu kez 90 TL önerildiğini düşünelim. Bu durumda tahvilin fiyatı düşmüş olur. Buna karşılık faiz yükselmiş olur. Bunu da yukarıdaki örnekte olduğu gibi gösterelim:
100 – 90 = 10
10 / 90 = 0,111 = % 11,1
Görüleceği gibi Hazinenin eline geçen para azalmış (91 TL yerine 90 TL) ve fakat ödeyeceği faiz artmış (% 9,9 yerine % 11,1) olur.
Bu süreç devam ettikçe Hazinenin borçlanmayla eline geçen para azalırken ödeyeceği faizler de artar. Faizler bu şekilde artıkça bir sonraki yılın bütçe giderlerinin ve dolayısıyla bütçe açığının artmasına yol açar. Bu sürecin devamı borç artışı/faiz artışı/borç artışı kısır döngüsüne girilmesine yol açar. Hazine, sürekli artan maliyetlerle borçlanarak ve sürekli piyasaya daha yüksek faiz ödeyerek piyasada para bolluğuna ve enflasyonun artmasına neden olur.
Yeni klasik ekonomi okulu ve rasyonel beklentiler teorisinin önde gelen iki temsilcisi olan Thomas Sargent ve Neil Wallace, ortak makaleleri Hoş Olmayan Parasalcı Aritmetik’de bu konuyu gündeme taşımışlardır.[i] Sargent ve Wallace’ın bu sonuca ulaşırken yaptığı iki önemli varsayımı gözden kaçırmamak gerekir: (1) Bu sonucun doğması için reel faiz oranının GSYH büyümesinden daha hızlı büyümesi gerekir. (2) Uygulanmakta olan maliye politikası veri olarak alınmakta, geçerli olan veya gelecekte uygulanacak olan para politikasıyla ilişkili olmadığı varsayılmaktadır. Sargent ve Wallace, bu varsayımlar altında bütçe açığını borçlanarak finanse etmeyi seçmenin, para basarak finanse etmeye yönelmekten daha fazla enflasyon yaratacağını göstermektedirler.
Osmanlı (Düyun-u Umumiye) borçlarının 1954 yılına kadar süren taksitleri, kamu finansmanı üzerinde ciddi sıkıntılar yarattı. Bu sıkıntılar Cumhuriyetin ilk kuşaklarının iç ve özellikle de dış borçlanmaya soğuk bakmalarına ve bütçe açıklarını para basarak finanse etme yolunu seçmelerine neden oldu. Hazine, bütçe açıklarını karşılamak için Merkez Bankasından kısa vadeli avans adı altında borçlanıyordu. Bu dönemde Hazinenin piyasadan borçlanması düşük miktarlarda ve süreklilik göstermeyen bir yapıdaydı. Özal’ın iktidara gelmesinden sonra Hazine bir yandan haftalık ihaleler yoluyla piyasadan iç borçlanma yapmaya bir yandan da dış borçlanmaya gitmeye başladı. Borçlanmanın yanı sıra Hazine, Merkez Bankasından avans kullanmaya devam etti. Yani bu dönemde Hazine, hem borçlanma hem de para bastırma yoluyla bütçe açıklarını finanse etti. Bu yaklaşımın doğal sonucu olarak enflasyon, 1985 sonrasında rekor düzeylere yükseldi. 1994 krizinden sonra Hazine’nin Merkez Bankasından kısa vadeli avans kullanım oranları düşürüldü ve 2001 yılı sonunda sıfırlandı. Böylece 2002 yılı başından başlayarak bütçe açıklarının para basarak finansmanı kaldırılmış oldu. Türkiye, 2000’lerden itibaren bütçe açıklarını piyasadan borçlanma yoluyla karşılamaktadır. Bununla birlikte Merkez Bankası, Hazine kâğıtlarını satın alarak Hazineye dolaylı finansman sağlamaktadır.
[i] Thomas Sargent, Neil Wallace, Some Unpleasant Monetarist Arithmetic, Federal Reserve Bank of Minneapolis, Quarterly Revew, Fall 1981, (https://www.minneapolisfed.org/research/qr/qr531.pdf).